盈科原创 | 解读近日国家新闻出版署《公开征求<网络游戏管理办法（草案征求意见稿）>意见的通知》

第二条【适用范围】在中华人民共和国境内从事网络游戏出版经营活动，适用本办法。

本办法所称网络游戏，是指由软件程序和信息数据构成，通过信息网络向公众提供下载或者在线交互使用的游戏产品和服务。

本办法所称网络游戏出版经营活动，包括网络游戏的研发、出版、运营和网络游戏币发放及交易服务等活动。

首先，本次《网游意见稿》第二条，再次明确了“网络游戏”的概念和范围，并明确了“网络游戏出版经营活动”的内容；

其次，《网游意见稿》回应了市场关切，填补了自2019年7月《网络游戏管理暂行办法》被废止后对网络游戏市场进行管理没有规范性法律文件的空白。

第四条【主管部门及相关部门职责】国家出版主管部门负责全国网络游戏出版经营活动的监督管理工作。

县级以上出版主管部门负责本行政区域内网络游戏出版经营活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门按照相关职责分工，配合做好网络游戏监管查处工作。

首先，明确国家出版主管部门负责全国网络游戏出版经营活动的监督管理工作。

其次，通过《网游意见稿》第四十五条，明确了出版主管部门具体的工作职责： 

第四十五条【管理部门职责】出版主管部门履行下列职责，加强对本行政区域内网络游戏出版经营活动的日常监督管理：

（一）对网络游戏出版经营单位进行行业监管，实施准入和退出管理；

（二）对网络游戏出版经营活动进行监管，对违反本办法的行为进行查处；

（三）对网络游戏内容和质量进行监管，对网络游戏出版实行前置审批；

（四）对网络游戏出版经营从业人员进行培训、考核等管理；

（五）对转借、出租、买卖、套用、违规使用《网络出版服务许可证》、批准文号、出版物号以及私服、外挂、侵权盗版等扰乱网络游戏市场秩序的行为进行查处；

（六）与网络游戏管理有关的其他职责。

第六条【网络游戏出版单位许可准入标准】从事网络游戏出版活动，应具备以下条件，并依法经国家出版主管部门批准，取得含有网络游戏出版业务范围的《网络出版服务许可证》：

（一）有确定的单位名称及章程；

（二）有固定的工作场所；

（三）有确定的从事网络游戏出版业务的域名、智能终端应用程序等平台；

（四）有从事网络游戏出版业务所需的内容审校制度；

（五）有从事网络游戏出版业务所需的必要的技术设备，相关服务器和存储设备须存放在中华人民共和国境内；

（六）有符合国家规定的法定代表人和主要负责人，法定代表人必须是在境内长久居住的具有完全民事行为能力的中国公民，法定代表人和主要负责人至少1人应当具有中级以上出版专业技术人员职业资格；

（七）除法定代表人和主要负责人外，有8名以上具有国家出版主管部门认可的出版及相关专业技术职业资格的专职编辑出版人员，其中具有中级以上职业资格的人员不得少于3名；

（八）法律、行政法规和国家出版主管部门规定的其他条件。

首先，《网游意见稿》第六条规定，对于需要在国内运营，对针中国公民提供服务的游戏来说，服务器必须架设在境内。此条系呼应《网游意见稿》第二条中在我国境内从事网络游戏出版经营活动之适用范围。

同时，2023年9月28日国家互联网信息办公室发布的《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》第三条规定，不是在境内收集产生的个人信息向境外提供，不需要申报数据出境安全评估、订立个人信息出境标准合同、通过个人信息保护认证。

综上可知，国家的涉外数据政策非常明确，即：境内收集产生的用户信息，如无合理需求，不得跨境传输。境外收集产生的用户信息，不需要申报。该条款并未限制游戏出海，反而会促进游戏出海。

其次，根据《网游意见稿》第五十一条规定，也呼应了国家鼓励网络游戏出版经营单位开拓海外市场，加强网络游戏国际合作，促进国际文化交流，提升中华文化国际影响力，服务于一带一路的战略要求。

第十二条【网络游戏审批制度】网络游戏出版运营前，须由获得《网络出版服务许可证》网络游戏出版业务范围的单位向所在地省级出版主管部门提出申请，经审核同意后，报国家出版主管部门审批。

网络游戏出版和运营单位取得网络游戏批准文件后，应按批准文件要求，自批准文件签发之日起一年内组织游戏出版运营，超期不能出版运营的，应及时向属地省级出版主管部门书面说明理由。

第十三条【变更与重新申报】已批准出版的网络游戏内容发生实质性变动的，或者变更游戏名称、游戏出版单位或主要运营机构的，网络游戏出版单位应当按规定履行相关审批手续。

第十四条【禁止买卖、套用版号】任何单位、个人不得以任何形式转借、出租、买卖、套用《网络出版服务许可证》、网络游戏批准文号、出版物号。

首先，《网游意见稿》第十二条，要求网游出版和运营单位取得批文后，必须要在一年之内组织游戏出版运营，此举打击了囤积版号的游戏厂商和游戏版号地下交易，也契合了今年来国家知识产权局打击商标恶意注册行为，遏制不正当占用与囤积社会知识产权资源的政策导向。

在2016年3月10日起施行的《网络出版服务管理规定》中并未对游戏版号的有效期限作出限制，本次《网游意见稿》对此划出了1年的绝限期，但同时对超期无法出版运营的也给出了向属地省级出版主管部门书面说明理由的救济渠道。

其次，《网游意见稿》第十四条明确任何主体不得以任何形式违反禁止买卖、套用版号的要求。此条可以视为兜底条款体现了上级对版号治理和严管的态度和决心。

第十六条【禁止性内容】网络游戏不得含有以下内容：

（一）反对宪法确定的基本原则的；

（二）危害国家统一、主权和领土完整的；

（三）泄露国家秘密、危害国家安全或者损害国家荣誉和利益的；

（四）煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯的；

（五）破坏国家宗教政策，宣扬邪教、迷信的；

（六）散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；

（七）宣扬淫秽、色情、赌博、暴力或者教唆犯罪的；

（八）侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；

（九）危害社会公德或者中华优秀文化传统的；

（十）诱发未成年人模仿违反社会公德和违法犯罪行为的；

（十一）恐怖、残酷等妨害未成年人身心健康的；

（十二）法律、行政法规禁止的其他内容和玩法的。

网络游戏出版经营单位在境外运营发行游戏，应自觉遵守网络游戏内容禁止性规定，坚守中华文化立场、遵循国际规则和文化传播规律，不得危害国家安全、损害国家荣誉和利益。

首先，《网游意见稿》第十六条的禁止性规定在申请版号时便已存在，但本条第二款再次强调了在境外运营发行游戏的要求：应自觉遵守网络游戏内容禁止性规定，坚守中华文化立场、遵循国际规则和文化传播规律，不得危害国家安全、损害国家荣誉和利益。

其次，第十六条第二款将我国网络游戏管理的范围扩大到了涉外领域，我国网游企业在涉外游戏内容和宣发上务必高度重视合规管理。涉及黄赌、暴恐、政治敏感等第十六条第一款内容的产品，就算不在国内发布仅在海外发布，依然可能被追究责任。

再次，随着近年来我国网络游戏的发展，本土网游公司出海或者将产品给海外企业代理的情况日益增多，但涉外法治工作和企业涉外合规还需要企业进一步重视，出海企业需要通过专业的知识产权法律服务，在保护自身权益的同时，更好维护国家主权、安全、发展利益。

第十七条【禁止强制对战】网络游戏出版经营单位不得在网络游戏中设置强制对战。

第十七条是《网游意见稿》的重点条款，由于管理过于细节被业界重点关注。

首先，不准强制对战，此条对部分游戏题材影响会很大，一定程度上改变了游戏厂商对用户长期培养起来的“玩法习惯”，此条或涉干预过细之嫌；

其次，本条在业界实操上存在规避方案，故该规定在实践中可能难以达到立法者通过非强制性战斗设置来保障玩家权益，并避免通过恶意竞争引导玩家消费的本意。

第十八条【限制游戏过度使用和高额消费】网络游戏不得设置每日登录、首次充值、连续充值等诱导性奖励。

网络游戏出版经营单位不得以炒作、拍卖等形式提供或纵容虚拟道具高价交易行为。

所有网络游戏须设置用户充值限额，并在其服务规则中予以公示，对用户非理性消费行为，应进行弹窗警示提醒。

第十八条也是《网游意见稿》的重点条款，网游业内人士或认为有“管得太细”之虞。

首先，近年来游戏行业已对未成年的充值限额做了规定，比如《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》规定：游戏公司应规范向未成年人提供付费服务。网络游戏企业须采取有效措施，限制未成年人使用与其民事行为能力不符的付费服务。网络游戏企业不得为未满8周岁的用户提供游戏付费服务。同一网络游戏企业所提供的游戏付费服务，8周岁以上未满16周岁的用户，单次充值金额不得超过50元人民币，每月充值金额累计不得超过200元人民币；16周岁以上未满18周岁的用户，单次充值金额不得超过100元人民币，每月充值金额累计不得超过400元人民币。

但第十八条中的“用户”包括未成年人和成年人，对于网游管理是否需要扩大到具有完全民事能力的成年人，确实是一件值得商榷的事情。

其次，对于用户习惯的培养，如：每日登录、首次充值、连续充值和对诱导性奖励的限制是为了防止游戏成瘾和伴生的社会问题。游戏厂商或需加强私域运营，关注开发更多的细节创新功能来减免此条对游戏用户活跃度和付费粘性可能造成的影响，且更需要专业知识产权法律服务介入合规流程；

再次，第十八条第二款规定网络游戏出版经营单位不得以炒作、拍卖等形式提供或纵容虚拟道具高价交易行为，此举一定程度上限制了网游市场伴生的虚拟物品交易市场；

最后，对于第十八条第三款的“所有网络游戏须设置用户充值限额”，对于该对用户充值设置限额，目前只对未成年人有限额，而对于成年人的充值限额尚未具体明确，笔者推算或根据当地人均工资的平均标准予以确定。

第二十一条【技术测试规范】在获得国家出版主管部门批准出版前，网络游戏运营单位进行网络游戏技术测试的，应确保网络游戏内容符合本办法的相关要求，限额测试用户数不得超过2万，测试用户资料作删档处理。网络游戏运营单位应在每次测试开始前向所在地省级出版主管部门报告测试游戏的名称、范围、测试周期、用户规模，并提供技术测试内容、账号和内容合法承诺书。

网络游戏技术测试具备以下情形之一的，应视为网络游戏运营，须获得国家出版主管部门批准出版的批准文号、出版物号：

（一）公开提供可直接注册登录服务器的客户端软件的；

（二）向网络游戏用户收费的；

（三）以商业合作、广告销售等方式获取收益的；

（四）开展其他应视为网络游戏运营行为的。

第二十一条也是《网游意见稿》的重点条款。

首先，据此条能够允许未获得版号的游戏提前进行2万人限额测试，对没有大量忠实用户渠道的小微网游企业而言属于利好消息。

其次，该条限制了所有的以公测内测名义运营的游戏，过去只要不直接收费就可以测试，但是目前规定测试用户不能超过2万，并且要删档，本条是防止运营商借助内测、公测来进行变相运营。

再次，“以商业合作、广告销售等方式获取收益的”视为网络游戏运营，此项影响巨大。目前的小游戏市场很多产品是没有版号的，如果严格实施可能会有较大的合规影响。但同时，《网游意见稿》第六十三条给了小游戏市场一个另行规定的孵化渠道。

第六十三条 对无故事情节、玩法简单、无充值消费的国产小程序网络游戏的管理，由国家出版主管部门根据《出版管理条例》及本办法的原则另行规定。

综上，对于故事情节、玩法简单、无充值消费的国产小程序网络游戏的管理会另行规定，给予更大的成长空间。值得一提的是，对于此类靠流量、靠广告营收的小程序、小游戏也将要纳入监管范围，故对于广大网游厂商和创业者而言法律合规和知识产权保护势在必行。

第二十四条【游戏币交易规范】从事网络游戏币交易服务，应当遵守以下规定：

（一）不得为未经审批的网络游戏提供交易服务；

（二）应以实名制数字人民币钱包从事网络游戏币交易，不得向用户提供匿名数字人民币钱包交易服务；

（三）应采取技术措施，对交易过程进行有效监管，对存在违法可疑行为的交易须及时报告有关部门，避免为网络赌博、网络诈骗等违法行为提供便利；

（四）接到利害关系人、政府部门、司法机关通知后，应当协助核实交易行为的合法性，经核实属于违法交易的，应当立即采取措施终止交易服务并保存有关记录；

（五）保存用户间的交易记录和账务记录等信息不得少于单次交易发生之日起的2年。

《网游意见稿》第二十四条是非常重要的市场整顿讯号，对于网络游戏币交易、虚拟货币交易、虚拟商品交易等敲响了警钟。

首先，不得为未经审批的网络游戏提供交易服务。此条规定网络交易商要合规持牌，此举能清退目前市面上大部分不合规的网络账号交易平台和游戏币交易平台，保护我国金融市场安全。

其次，应以实名制数字人民币钱包从事网络游戏币交易，不得向用户提供匿名数字人民币钱包交易服务。此条属于创新性规定：不仅要求游戏充值应当以实名数字人民币进行支付结算，扩大了数字人民币的使用率和运用场景；而且对于想利用网络游戏洗钱的群体，会起到一定的有效监管作用，堪称整顿金融市场，打击洗钱行为的又一有力措施。

在新政策下，部分网游公司的传统游戏产品会受到一些影响，笔者建议类似公司内部尽快启动相关生态的合规评估。

第二十六条【网络游戏虚拟道具发放及交易规范】网络游戏出版经营单位发放或者变更网络游戏虚拟道具，应当及时在该网络游戏的官方主页或者游戏内显著位置公示相关信息，发放和购买标准要透明合理。

网络游戏出版经营单位不得将用户获得的网络游戏虚拟道具兑换成法定货币，向用户提供网络游戏虚拟道具兑换小额实物的，实物内容及价值应当符合国家有关法律法规的规定。

网络游戏出版经营单位为用户间交易网络游戏虚拟道具提供平台化服务的，依照本办法第二十四条关于网络游戏币交易规定执行。

网络游戏出版经营单位发放的，用户以法定货币直接购买、使用网络游戏币购买或者兑换获得，且具备直接兑换游戏内其他虚拟道具或者增值服务功能的虚拟道具，按照网络游戏币进行管理。

《网游意见稿》第二十六条是重要条款，但部分内容尚需细化。

首先，“网络游戏出版经营单位不得将用户获得的网络游戏虚拟道具兑换成法定货币”，系避免“虚拟端”和“现实端”的物资兑换交易，能斩断通过网络游戏进行赌博、洗钱、资本外逃的流动端口。

其次，“向用户提供网络游戏虚拟道具兑换小额实物的，实物内容及价值应当符合国家有关法律法规的规定”，此项中的“小额实物”和“实物内容及价值”内容，比如小额的范围，实物的界定，内容及价值的法律规定，目前笔者尚未找到相关法律规定，但如按照《民诉法》中的小额诉讼程序中的小额标准，即：规定标的额不得超过各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十，这也明显过高，故此易引发争议，或成为今后诉讼争议焦点。

再次，此项内容与已失效的《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》第二条第十项规定类似，网络游戏运营企业不得向用户提供虚拟道具兑换法定货币的服务，向用户提供虚拟道具兑换小额实物的，实物内容及价值应当符合国家有关法律法规的规定。但目前有关法律法规的规定内容也需要进一步细化明确。

第二十七条【随机抽取】网络游戏出版经营单位在提供随机抽取服务时，应对抽取次数、概率作出合理设置，不得诱导网络游戏用户过度消费。同时应为用户提供虚拟道具兑换、使用网络游戏币直接购买等其他获得相同性能虚拟道具和增值服务的方式。

《网游意见稿》第二十四条是对概率设置的重要规制。

首先，概率设置是一直以来反沉迷和反赌博的要求，是必须公示的，在已上线游戏的官网应该都能看到各种活动抽卡和道具的获得概率公告。

其次，对随机抽取的虚拟道具也应当有直接购买等其它获取渠道。虚拟道具有其它获取渠道，这将会极大降低用户玩游戏过程中的“成瘾性”心理，降低用户为提高抽中概率，不断的充值氪金抽卡的动作。此项为家长们的利好消息，近年来未成年人网游高额充值导致的网络服务合同纠纷呈高涨趋势，或将扭转涉网络游戏充值诉讼调解案件大增的势头。

第二十八条【禁止为违法游戏提供支付服务】任何单位不得为非法网络游戏和违法网络游戏经营活动提供支付服务。

违反前款规定提供支付服务的，由有关部门依法予以处理。

首先，《网游意见稿》第二十八条中的非法网络游戏之定义对应的是《国家新闻出版广电总局办公厅关于移动游戏出版服务管理的通知》第十四条规定，本通知施行前已上网出版运营的移动游戏（含各类预装移动游戏），各游戏出版服务单位及相关游戏企业应做好相应清理工作，确需继续上网出版运营的，按本通知要求于2016年10月1日前到属地省级出版行政主管部门补办相关审批手续。届时，未补办相关审批手续的，不得继续上网出版运营。同时，第十五条规定，未按照本通知要求履行相关审批手续即上网出版运营的移动游戏，一经发现，相关出版行政执法部门将按非法出版物查处。故上网运营无版号网络游戏，属于非法经营活动。

其次，即使上网运营有版号网络游戏，但存在违法行为时，第三方提供支付服务或被依法处理。这里的责任承担的表述并没有明确“第三方故意或重大过失”之情形，或第三方支付单位将为此承担无过错责任。这也体现了近期中央经济工作会议严厉打击非法金融活动的精神，确保一切金融活动特别是非法金融活动有人看、有人管、有人担责。

第二十九条【宣传推广规范】为网络游戏提供宣传推广服务的单位，应当查验服务对象的有关证明文件，核对广告内容，不得发布内容不符或者证明文件不全的网络游戏广告。网络游戏直播不得出现高额打赏。网络游戏的宣传推广不得含有本办法第十六条所列内容和其他法律法规禁止内容。

首先，《网游意见稿》第二十九条中的网络游戏直播不得出现高额打赏，对应了《网游意见稿》第十八条中限制游戏过度使用和高额消费的条款。

其次，近日某头部直播平台CEO陈某涉嫌开设赌场罪被警方逮捕。由此可知目前游戏直播行业按照传统的直播打赏、返现抽奖等方式进行运营和宣传已具有合规风险，需要进一步调整合规流程。

再次，目前国家新闻出版署并未对“高额打赏”中高额的标准进行具体规定，或许在类案诉讼中，此为一个有效的辩护方向。

第三十三条【用户协议和网络游戏规则】网络游戏出版经营单位应当遵循公平、公正的原则，与用户签订服务协议，明确服务规则、用户权益保护、个人信息保护等方面的权利和义务。

第三十六条【终止运营】网络游戏出版经营单位终止出版、运营网络游戏的，应提前至少60日予以公告，并向所在地省级出版主管部门办理注销手续，省级出版主管部门报国家出版主管部门备案。网络游戏用户尚未使用的网络游戏币及尚未失效的游戏服务，网络游戏运营单位应当按用户购买时的比例，以法定货币退还用户或者用户接受的其他方式进行退换。

网络游戏因停止服务接入、技术故障等网络游戏运营单位自身原因连续中断服务超过30日的，视为终止。

《网游意见稿》第三十六条是对用户的重大利好，进一步明确了网游道具、网游货币所具有的虚拟财产属性，进而使玩家权益受到相关法律保护。

首先，第三十六条主要内容在现已失效的《网络游戏管理暂行办法》第二十二条已有规定，但增加了向所在地省级出版主管部门办理注销手续，省级部门向国家出版主管部门备案的内容，在原有的《网络游戏管理暂行办法》基础上进一步明确了管理主体机构和管理程序。

其次，此条明确了网络游戏用户尚未使用的网络游戏币及尚未失效的游戏服务具有虚拟财产属性（债权属性）。

再次，厂商自身原因连续中断服务超过30天，就视为游戏终止，用户即可启动对虚拟财产的清偿流程，此举能避免某些游戏开发商拖延摆烂产生大量合同纠纷；也一定程度上防止厂商跑路转移资产，解决用户胜诉后执行难的问题。

第四十一条【未成年人身份核验】网络游戏出版经营单位应当通过统一的未成年人网络游戏电子身份认证系统等必要手段验证未成年人用户真实身份信息。

首先，《网游意见稿》第四十一条规定，网游厂商应当通过统一的未成年网络游戏电子身份认证系统等必要手段验证未成年人用户的真实身份信息。这里的必要手段验证包括但不限于人脸识别登录等方式，如涉未成年人大额充值产生网络游戏服务合同纠纷，可将此条作为未成年当事人一方之有利依据，即：网游出版经营单位并未穷尽必要手段去验证未成年人用户的真实身份，存在一定过错。

其次，《网游意见稿》第四十一条与《中华人民共和国未成年人保护法》第七十五条相呼应，体现了对未成年人保护的高度重视。

第六十条【违反网络信息及个人信息安全保护处罚】根据《中华人民共和国个人信息保护法》第六十六条规定，网络游戏出版经营单位违反本办法第三十一条规定，未履行个人信息保护义务的，由履行个人信息保护职责的部门责令改正，给予警告，没收违法所得，对违法处理个人信息的网络游戏，责令暂停或终止提供服务；拒不改正的，并处100万元以下罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处1万元以上10万元以下罚款。

有前款规定的行为，情节严重的，由省级以上履行个人信息保护职责的部门责令改正，没收违法所得，并处5000万元以上或者上一年度营业额百分之五以下罚款，并可以责令暂停相关业务或者停业整顿、通报有关主管部门吊销相关业务许可或吊销营业执照；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处10万元以上100万元以下罚款，并可以决定禁止其在一定期限内担任相关企业的董事、监事、高级管理人员和个人信息保护负责人。

总之，本次《网游意见稿》合计11259字，累计64条，内容涉及网络游戏审批、内容管理、游戏币和虚拟道具的发放和交易、宣传推广、未成年人保护等多方面，积极回应了社会关切。

本次《网游意见稿》立足于保障和促进网络游戏行业繁荣健康发展，对解决网络游戏经营单位准入等问题作了明确，设立了“保障与奖励”专章，提出一系列鼓励措施。同时，对保护未成年人和消费者权益作了详细规定。

盈科将关注业界热点，主动拥抱变化，为广大网络游戏出版经营单位、游戏投资人、游戏出海人们提供更加优质高效的知识产权和网络游戏合规服务。